Номер 27 (1272), 24.07.2015

По последним данным, проведение административной реформы жители одесского региона считают даже более важным, чем ремонт дорог. Поэтому мы адресовали вопросы по данной теме Андрею Крупнику, председателю "Ассоциации содействия самоорганизации населения".

Четвертая попытка

Нынешняя административно-территориальная реформа - это четвертая попытка модернизации системы власти за период независимости Украины. Предыдущие делались в 1998-2000, 2004-2006 и 2010-2011 годах. В 1998 году Президентом были утверждены Концепция административной реформы и первоочередные мероприятия по ее проведению, а в 1999 году - Схема организации и взаимодействия центральных органов исполнительной власти. Но при этом четко не были определены механизмы передачи функций ликвидируемых органов новым. Реформирование системы управления пошло по принципу "есть проблема - создаем орган для ее решения". В результате возникли дублирование и параллелизм в работе органов власти. В ходе второй попытки реформирования все было начато с "чистого листа". Прежние наработки и негативный опыт во внимание приняты не были. Реформа проводилась методом проб и ошибок и в результате не привела к оптимизации системы органов власти.

Третья попытка реформ была предпринята властями в условиях административного монополизма одной политической силы. Но и эта реформа проходила по довольно запутанным сценариям. Так, в декабре 2010 года Президент своим указом в срочном порядке перетасовал, переименовал и сузил полномочия министерств и других центральных органов исполнительной власти (ЦОИВ). Лишь после этого он создал рабочую группу для анализа проектов положений, подготовки выводов относительно оптимизации полномочий и функций ЦОИВ. По сути, только в конце 2010 года началась работа, которую нужно было сделать до начала реформирования.

По мнению экспертов, во время трех предыдущих попыток реформа "не пошла" из-за серьезных просчетов. В частности, не была проведена работа по мотивированию населения и руководителей органов власти низшего уровня; не была создана оргструктура для разработки и внедрения административной реформы на общегосударственном и местном уровнях; не было проведено комплексного функционального обследования органов власти на предмет неэффективных функций, дублирования, параллелизма; не была разработана оптимальная схема взаимодействия органов власти всех уровней, исходя из баланса децентрализации и централизации полномочий.

Кроме того, в Украине со времени введения Конституции так и не был принят базовый закон об административно-территориальном делении, который бы четко определил механизмы изменения административно-территориального устройства. Поэтому до сих пор по этим вопросам обращаются к действующему пока что Указу Президиума Верховной Рады Украинской ССР от 12 марта 1981 года (!).

Зачем нужна децентрализация

Что такое административная реформа? Служащие ее понимают как перераспределение между уровнями власти полномочий, функций, ответственности и финансовых ресурсов. Но при этом иногда забывают о главном назначении власти - создавать условия для реализации людьми своих прав и интересов, для помощи тем, кто в ней нуждается. В ходе реформы должен быть реализован главный принцип "Не люди для государства, а государство для людей". Поэтому процесс объединения территориальных коллективов нельзя планировать и оценивать только с позиций экономической, географической или управленческой целесообразности, как это пытаются делать отдельные технократично настроенные "отцы реформ".

Слово "децентрализация" несет в себе много смыслов. Это не только передача части полномочий на низший уровень управления "сверху вниз". Это еще и генерирование инициатив "снизу вверх". И солидарная ответственность всех уровней власти перед людьми.

Европейское требование к реформированной власти - соблюдение принципа субсидиарности, при котором обеспечивается реализация как можно большего объема управленческих полномочий на как можно более низком уровне управления при условии обеспечения надлежащей эффективности.

Опыт других стран, в частности Польши, на который ориентируется нынешняя модель реформирования местного самоуправления в Украине, свидетельствует, что административную и административно-территориальную реформы надо проводить одновременно. Понимая, что первая направлена на реформирование функций и структур органов управления, а вторая - на формирование рациональной и эффективной системы территориальной организации жизни общин. К сожалению, то, что сейчас происходит в Украине, довольно далеко от опыта Польши. Ведь именно территориальную общину в Польше сделали базисом и законодательно передали ей полномочия и львиную долю ресурсов - там где-то 90 % проблем решаются на уровне территориальных общин. Кроме того, Польша за годы реформы местного самоуправления потратила значительную часть выделенных на реформу средств (около 17 миллиардов долларов из центрального и местных бюджетов, а также международных фондов и европейских институций) на просветительскую работу - тренинги, семинары, обучение по разработке стратегий. Чтобы люди понимали, ЧТО реформы им дадут и в какой форме будут эффективными. Каждый житель должен понимать, что только от его активной позиции зависит перспектива развития территориальной общины. И эту позицию нужно демонстрировать не только во время выборов депутатов местных советов, но и все время участвовать в формировании и реализации местной политики.

Средства на проекты

Реформирование административно-территориального устройства в Украине планируется провести в два этапа. Сначала областные администрации разрабатывают перспективные планы формирования территорий общин, которые будут одобрены областными советами и утверждены Кабинетом Министров. Затем произойдет объединение общин согласно утвержденным перспективным планам. Разработку и одобрение этих планов было намечено завершить к 1 июня, что объяснялось необходимостью подготовки к местным выборам осенью этого года. В тех областях, где облсоветы успели одобрить перспективные планы до этого срока, общины могут получить средства на инфраструктурные проекты из Государственного регионального фонда.

Однако до 1 июня только в четырех областях были разработаны и одобрены перспективные планы. Еще в нескольких это было сделано до середины июня.

В других областях проекты перспективных планов или находились на этапе общественного обсуждения, или были возвращены областными советами на дальнейшую доработку в обладминистрации с последующим обсуждением в общинах.

Таким образом, можно утверждать, что первый этап реформы проходит сложно и растягивается во времени. Поэтому пока что, судя по всему, подавляющее большинство общин не получат финансов из Государственного регионального фонда. Среди основных причин торможения процесса объединения общин следует назвать отсутствие должной информационно-разъяснительной работы. Существующий информационный вакуум создает условия для спекуляций, дезинформации и даже запугиваний территориальных общин политическими силами, сельскими и городским головами, которые не заинтересованы в проведении реформы. Ведь отдельные народные избранники, боясь потерять свои должности, под прикрытием защиты интересов общины саботируют реформы. А при отсутствии законодательно урегулированной процедуры проведения местного референдума, общих собраний и конференций оценить волеизъявление членов общин относительно перспектив объединения практически невозможно. Кроме того, из-за отсутствия нормированных процедур внесения местных инициатив на рассмотрение органов местного самоуправления и инициирование общественных слушаний существует проблема фактической невозможности граждан самостоятельно инициировать обсуждение объединения с соседними общинами.

Таким образом, сегодня фактически наблюдается ситуация, когда судьба административно-территориальной реформы зависит от уровня профессионализма и ответственности служащих правительства и областных администраций и желания или нежелания городских и сельских голов присоединяться к процессу реформирования.

Надо понимать всю опасность потери общинами своей исторической, культурной, ментальной идентичности во время такой "кавалерийской коллективизации". И неудивительно, что люди, которые привыкли ценить свой жизненный уклад, уважать название своей деревни, поселка, где родились, где похоронены их деды и прадеды, не согласятся это потерять.

При этом голосов самих территориальных общин практически не слышно. Складывается впечатление, что самим гражданам отведено место в массовке на организованных органами власти "общественных обсуждениях" по перспективным планам. И не случайно, что в большинстве регионов областные советы проваливают попытки администраций "протянуть" сырые, не согласованные общинами планы объединения.

Что надо сделать

Во-первых, в ближайшее время надо принять в новой редакции Закон "Об органах самоорганизации населения", который упрощает процедуры создания органов самоорганизации населения и совершенствует условия их деятельности и сотрудничества с местной властью. Принятие этого законопроекта предусмотрено также Планом законодательного обеспечения реформ в Украине, утвержденного Верховной Радой Украины 4 июня 2015 года.

Во-вторых, для обеспечения легитимного учета мнения общественности при решении вопросов местного значения и адекватного распределения между властью и обществом ответственности за принятые решения необходимо принять Закон Украины "Об общих собраниях (конференциях) членов территориальных общин по месту жительства". Этот закон должен расширить полномочия общего собрания, четко определить принципы и процедуры их проведения и урегулировать порядок проведения конференций. Значение этого закона еще больше возрастает именно сейчас, в условиях отсутствия закона о местном референдуме.

В-третьих, следует на местном уровне внедрять в практику активное применение разнообразных механизмов местной демократии - общие собрания, конференции, общественные слушания, консультации с общественностью, местные инициативы и прочее - как предохранителей нарушения прав общин, способствовать созданию в населенных пунктах, которые подлежат объединению, СОНов, что должны стать партнерами местной власти в работе с населением на всех этапах реформы, выполняя функции аккумуляторов человеческой инициативы и стимуляторов реформы, а также помогут сохранить определенную идентичность тех общин, которые объединяются.

В-четвертых, служащие органов публичной власти, политические и общественные лидеры должны в регионах активно сотрудничать с созданными в каждой области офисами реформ. Эти офисы должны стать посредниками, организаторами и координаторами действий всех субъектов, причастных к проведению реформы. Для этого им нужно придать соответствующий статус, утвердить положения о них на правительственном уровне и распределить функции между ними и облгосадминистрациями, которые, по закону, являются ответственными за ход реформ.

В-пятых, должностные лица органов местного самоуправления, местные политические и общественные лидеры должны инициировать разработку Уставов территориальных общин там, где их нет, и внесение необходимых изменений в действующие Уставы, а также разработку Положений, регулирующих процедуры, порядок использования механизмов местной демократии, в том числе в процессе проведения реформы. Надо также адаптировать регламенты деятельности местных советов и органов исполнительной власти в условиях расширения участия общественности.

В-шестых, при формировании объединенных общин мощным "попутным ветром" должно стать совместное формирование стратегий и планов социально-экономического развития этих общин с использованием всех новых возможностей, что дает это объединение, с привлечением дополнительных финансовых, материальных и других ресурсов самих общин. Следует в полной мере использовать возможности принятого в 2014 году Закона "О сотрудничестве территориальных общин" для налаживания тесного сотрудничества между общинами до объединения, а также между объединенными общинами.

В-седьмых, региональным офисам реформ, областным государственным администрациям необходимо активизировать создание просветительско-агитационных мобильных групп, которые должны обеспечить постоянные коммуникации с общественностью, с представителями городских, сельских и поселковых советов. В состав этих групп следует приглашать людей, занимающихся публичной, преподавательской деятельностью, проводить с ними соответствующую методическую работу и регулярный обмен опытом.

Для содействия успешному прохождению всех этапов объединения общин и нахождения баланса интересов его участников, а также для стимулирования активного участия общественности в развитии реформированных общин Ассоциация создает сеть общественного сопровождения реформ на базе действующей сети региональных ресурсных центров развития самоорганизации и других форм местной демократии.

Подготовила Инна ИЩУК.