Номер 16 (1456), 9.05.2019

Децентрализация - самая успешная из реформ, которые проводятся в Украине после подписания Соглашения об ассоциации с ЕС. Об этом говорят не только отечественные чиновники, но и наши европейские партнеры.

Так, в частности, считает специальный посланник правительства ФРГ по вопросам реформ в отраслях госуправления и децентрализации в Украине Георг Мильбрадт.

Глава представительства Евросоюза в Украине Хьюг Мингарелли пошел еще дальше. Указав на то, что "реформа децентрализации в Украине действительно поражает своими успехами", Посол ЕС назвал этот опыт "примером для других стран региона".

Председатель Офиса Совета Европы в Украине Мортен Энберг указал на еще один важный аспект темы: "Мировой опыт проведения муниципальных реформ свидетельствует - их успех во многом зависит от того, как реформу воспринимают люди".

И тут вроде бы все в порядке.

Согласно социологическим исследованиям, которые в конце 2018 г. провел Киевский международный институт социологии (КМИС) по заказу Программы СЕ "Децентрализация и реформа местного самоуправления в Украине", 58 % жителей нашей страны убеждены в необходимости этой реформы, а среди жителей уже созданных объединенных территориальных громад (ОТГ) этот показатель еще выше - 63 %.

Основываясь на этих данных, вице-премьер-министр - министр регионального развития, строительства и ЖКХ Украины Геннадий Зубко убежденно утверждает, что "децентрализация сшивает страну, ОТГ становятся точками роста, а по успеваемости каждого сообщества составляется общий успех Украины"...

Но за этими победными реляциями теряется острейшая проблема, на которую пока что обращают внимание разве что беспристрастные аналитики.

- Под громкими лозунгами демократизации и европейских ценностей в Украине укрепляются устои феодального общества, - утверждает политолог Сергей Удовик.

- Сейчас на местах сплошь и рядом ситуации, когда избранная власть, деньги, медиа и сила концентрируются в руках небольших групп тесно связанных между собой людей. Если в эту схему добавляется карманный суд (а он добавляется часто), то получается классическая форма феодализма, - вторит ему Алексей Копытько.

Механизм этого явления раскрывает Юлия Молодожен, директор Одесского Центра развития местного самоуправления, созданного при поддержке Программы "U-LEAD с Европой" и Минрегиона Украины, доктор наук по государственному управлению.

- Анализируя бюджеты ОТГ, - говорит эксперт, - нетрудно установить основные источники их пополнения, поскольку местные бюджеты формируются на базе той экономики, которая существует на территории громады. Если там расположен агрохолдинг и крупное предприятие, то руководство этих структур вряд ли удержится от соблазна влиять на решения, которые принимает громада, либо добиваться, чтобы главой ОТГ стал "свой" человек и таким образом руководить громадой в "ручном режиме". Вот таким образом, формально вполне демократическим путем, и появляются мини-феодальные образования.

Специалисты, имеющие доступ к большим массивам данных, бьют тревогу. Но понимают ли это внутри самих громад?

В процессе подготовки этого материала мы провели неформальный опрос 46 наших знакомых, живущих в трех ОТГ. Беседы велись с глазу на глаз, по телефону или по переписке, используя электронную почту. Нашим собеседникам мы гарантировали полную анонимность, потому убеждены в полной достоверности их мнений.

Итак, обобщенно разные мнения можно объединить в три группы.

- 61 % опрошенных признались, что вообще не задумывались над этой темой;

- 28 % ответили, что для них главное - улучшение качества жизни в громаде, а прочее не столь важно;

- и всего лишь пятеро опрошенных (11 %) видят тенденцию и считают ее опасной.

Несколько иная картина вырисовалась, когда мы познакомили наших респондентов с характеристиками поведения глав ОТГ, которые Александр Врублевский, эксперт-консультант проекта DESPRO по вопросам деятельности старост и сотрудничества территориальных громад, считает проявлениями "синдрома феодала". Приведем наиболее существенные характеристики из этого перечня:

- глава ОТГ считает, что все другие должностные лица громады, включая депутатов и старост, являются его подчиненными и ведет себя с ними соответствующим образом;

- стремится единолично контролировать все процессы, происходящие в ОТГ;

- премирует должностных лиц местного самоуправления в ручном режиме;

- издает распоряжения по вопросам, относящимся к компетенции местного совета, или такие, которые по своему содержанию и юридическим последствиям являются нормативно-правовыми актами;

- создает исполком преимущественно их "своих людей", проводит заседания формально, то есть без обсуждений и дискуссий, а если таковые и имеют место, то это больше похоже на служебное совещание со своими подчиненными;

- применяет административно-финансовый ресурс как механизм обуздания принципиальных старост, так и поощрения старост, лояльных к себе и т. п.

Без малого три четверти опрошенных признались, что в поведении глав их ОТГ прослеживается значительная часть приведенных выше характеристик, 17 % сочли, что эти черты в полной мере характерны для поведения их глав, и только каждый десятый считает главу своего ОТГ демократичным.

Безусловно, данный опрос нельзя считать репрезентативным, но нам он представляется достаточно показательным, поскольку нашими собеседниками были люди разного возраста, уровня образования, социального положения и общественной активности.

Из чего мы сделали практический вывод, что "феодализация" территориальных громад - явление реальное. Но так ли оно опасно?

Разве плохо, если лидер ОТГ добивается видимых успехов в виду отремонтированных дорог, школ и домов культуры, водопроводных и канализационных сетей и т. п.? Даже проявляя при этом авторитарные методы управления?

Вот достаточно типичный ответ, который мы получили от 48-летней учительницы: "Я отдаю себе отчет в том, что наш глава ОТГ ведет себя как хозяин в своих владениях. Я понимаю, что это не лучший способ управления. Но давайте посмотрим на это глазами "среднего" жителя громады. За то время, что создано ОТГ, в селе, где я живу и работаю, сделано столько, сколько не было сделано за предшествующие три десятилетия. Вот только то, что касается лично меня. На моей улице появились фонари, в школе поставили новые окна и двери, отремонтировали крышу, обновили детскую и спортивную площадки, намного лучше стал работать Интернет... Примерно то же скажет вам любой из жителей не только моего, но и других сел. Да, наш глава ОТГ знает только два мнения - его собственное и неправильное, но мы видим, что он реально заботится о своих земляках, что называется, пашет день и ночь, мы видим результаты его работы. Я не могу забыть, каким счастливым было его лицо, когда в школе установили новые парты! Да, теоретически его можно назвать "феодалом", но скажите это моим односельчанам, вас просто "побьют камнями".

У нас нет оснований не верить автору этого письма, тем более, что примерно в таком же духе высказывались и другие наши собеседники. Однако то, что может показаться полезным для одной конкретно взятой громады, становится опасным явлением, если посмотреть на это с точки зрения интересов государства.

Местные лидеры "восприняли децентрализацию чуть ли не как шанс для фактической феодализации страны и укрепления собственных позиций в их вотчинах", - утверждает публицист и аналитик Александр Крамар.

По его мнению, местные "феодалы" "заинтересованы в ослаблении центральных органов власти через поддержку взаимной борьбы в них и фактического их паралича". Что в конечном счете способно привести к федерализации (читай, "феодализации") всей страны с совершенно очевидными последствиями.

И тут естественным образом возникает вопрос: а как можно противостоять этому явлению, если учесть, что децентрализация - процесс необратимый?

"Центральная власть пока не имеет формальных возможностей противостоять формированию в ОТГ феодальных отношений. Все упирается в правовую базу. Вот если наши законодатели внесут изменения в Конституцию и введут институт префектов, которые будут контролировать законность принятия решений местных органов власти, тогда появится инструмент держать данный процесс в определенных рамках", - считает Юлия Молодожен.

"Премьер-министр В. Гройсман в своем выступлении мягко упомянул, что необходимо повышать ответственность и усиливать контроль над громадами, у которых теперь есть деньги и полномочия. Вопрос в том, что в реальности для этого есть только один путь - усиливать централизованные силовые вертикали, которые меньше склонны вязнуть в круговой поруке на местах. Чтобы при случае было чем ударить по рукам", - такова точка зрения Алексея Копытько.

"Выходом из ситуации должна стать профилактика дальнейшей потенциальной феодализации, как и рисков если не формальной, то фактической федерализации через сочетание дальнейшей децентрализации на уровне громад с сохранением полного контроля центральной власти на уровне регионов и районов. Это должно происходить через скорейшее проведение централизованной административно-территориальной реформы сверху", - на этом настаивает Александр Крамар.

Все сказанное справедливо и странно было бы отрицать значение центральной власти в борьбе, а еще лучше, в предупреждении "феодализации" объединенных громад.

Однако вопреки популярной некогда песне "сверху" видно далеко не всё. И стоит согласиться с Александром Врублевским, который пишет, что любое должностное лицо может "вести себя в служебных отношениях как феодал ровно настолько, насколько ему это позволяет делать окружение".

И вот тут мы переходим к главной теме - роли гражданского общества.

"Все зависит от того, готовы ли жители громады пойти наперекор тому бизнесу, который навязывает им на выборах свои правила игры, - полагает Юлия Молодожен. - Если да, тогда они не просто выберут настоящего лидера, но и будут сами проявлять активность в деятельности громады. В противном случае они выберут руководителя и депутатов, которые будут за них решать все вопросы".

Точно такой же настрой у Вадима Мерикова, руководителя общественной организации "Николаевщина - надежный партнер": "На смену "феодалам" должны прийти настоящие управленцы. Местные лидеры, которые готовы брать на себя ответственность, достигать успеха и изменять жизнь громады. Несмотря на трудности, не думая о рейтингах, не озираясь на политических боссов".

Юлия Молодожен приводит пример из собственной жизни: "Таировская громада опубликовала в Фейсбуке проекты, которые намечено профинансировать за счет бюджета развития. Я, как житель этой громады, естественно, не могла не заинтересоваться. И вот узнаю, что на моей улице планируется реконструкция детской площадки за 200 тысяч гривен, а через улицу - строительство площадки за миллион гривен. Наш поселок разделен на девять массивов. И мы обсуждаем проблемы громады в социальных сетях, часто задаем власти неудобные вопросы. В данном случае я решила выяснить, сколько может стоить самая дорогая площадка. Оказалось, что 700 тысяч гривен, что называется, "с головой" хватит на то, чтобы построить целую крепость. После чего мы попросили руководство громады рассказать, как это все будет реализовываться, показать участок, смету и т. п. И вот если жители всех ОТГ будут так же интересоваться, как распределяются средства из бюджета громады, тогда можно будет влиять на то, что происходит в данном населенном пункте".

"Бюджет громады, - продолжает эксперт, - это не личный бюджет ее главы. Ведь кто такой глава ОТГ? Это не "феодал", а человек, нанятый на работу местными жителями. И не надо бояться прямо задавать ему вопросы по поводу того, на что именно тратятся деньги, чем обусловлены эти затраты".

В селе Майоры, которое входит в состав Беляевской ОТГ, местные футболисты настояли на том, что следует реконструировать стадион. В результате сельская команда, которая прежде ничем не выделялась на районных турнирах, заняла первое место. А после того, как отремонтировали Дом культуры, сельского голову засыпали идеями создания новых кружков по интересам, творческих студий. И нашлись средства для финансирования культурных программ.

"Нам, сельским активистам, - рассказал при встрече 38-летний фермер, - действовать намного сложнее, чем в крупных городах. Местные "феодалы" пока еще сплочённее плюс к тому обладают намного большими ресурсами".

Потому активистам следует объединяться в группы по интересам, объединять усилия с местными представителями среднего класса, добиваясь таким путем контроля над советами громад и лишая этой прерогативы местных "феодалов".

Процесс децентрализации не остановить. С этим согласны все, с кем мы общались в процессе подготовки данного материала - как эксперты, так и жители громад.

- Органы местного самоуправления уже получили ряд полномочий и не дадут остановить реформы. Люди съехали с коммунальной квартиры в частный дом. Неужели они захотят вернуться в коммуналку? - образно задает риторический вопрос Юлия Молодожен.

Ответ очевиден.

Проблема "феодализации" ОТГ, - да, она реальна. Но и её можно решить. Важно только помнить, что реформа - это не только готовность власти, желание местных лидеров, но и активная позиция каждого.

"Последнее слово всегда за громадами", - убежденно говорит Вадим Мериков.

И с этим невозможно не согласиться.

Александр ГАЛЯС, Инна ИЩУК.