Номер 49 (1343), 23.12.2016
Вряд ли стоит лишний раз доказывать, что европейский путь развития Украины невозможен без переустройства действующей административной системы, фактически доставшейся нам от советского прошлого.
А это означает: усиление прав и возможностей местного самоуправления, децентрализация власти, передача полномочий на места, чтобы жители городов, сел и поселков сами были полноценными хозяевами своих территорий. Громадный шаг в этом направлении уже сделан: по всей стране началось создание объединенных территориальных громад (ОТГ). Впереди - решающий этап.
ПО ОБРАЗУ И ПОДОБИЮ
В Соглашении об ассоциации между Украиной и Европейским Союзом не прописаны пункты о децентрализации власти. Но без европеизации административной системы практически невозможно проводить экономические реформы, реально создавать глубокую и всеобъемлющую зону свободной торговли (эта часть Соглашения с ЕС вступила в силу с 1 января 2016 года). Как отметил Премьер-министр Владимир Гройсман, "передача на местный уровень полномочий, финансовых ресурсов и контроля за средствами и властью - "три кита" украинской децентрализации".
В свое время именно благодаря децентрализации, развитию системы местного самоуправления Польша, Словакия, Чехия и другие страны бывшего "соцлагеря" добились успехов в проведении экономических реформ.
Для сравнения.
Бюджет польского города Гдыня, в котором проживают 250 тысяч человек, составляет 350 млн евро. В Одессе, население которой вчетверо больше, городской бюджет в 2,8 раза меньше. Один из главных "рецептов" подобных достижений как раз и состоит в том, чтобы власть была максимально приближена к народу, и чтобы население могло реально контролировать действия тех, кому оно делегировало отстаивать свои интересы.
В той же Гдыне места у моря немного, значит, все, что тут строится и создается, должно быть максимально эффективным. Так, на территории верфи создана свободная экономическая зона (СЭЗ); гибкие тарифы и европейский сервис умножают грузопотоки. Евросоюз поддерживает город в проектах развития инфраструктуры, железнодорожного, автомобильного транспорта, строительства паромной переправы.
Польский опыт с большим вниманием и пользой изучают представители администраций городов и поселков Одесской области.
- После стажировки в Польше у нас поменялось представление о том, как нужно управлять своим хозяйством, - признается глава Красноармейской громады Валентина Тымчук. - Я видела, какие там дороги даже в селах. И мы хотим, чтобы и у нас были такие же. В польском селе для местных жителей работают много клубов "по интересам". И мы решили восстановить Виноградовский клуб, чтобы люди могли творчески развиваться. Живя восемь месяцев в условиях объединенной громады, мы поняли, что можем идти самостоятельно, благоустраивать свои села. В других селах увидели наш пример и, надеюсь, последуют за нами. А мы в этом им поможем как первопроходцы...
СТАТИСТИКА И РЕАЛЬНОСТЬ
В Украине уже объединились 367 громад - это 17 % от общего их количества в стране. На юге страны уже насчитывается 43 ОТГ, что составляет 8,5 % процента от общего числа местных громад. Но сами по себе проценты - лишь данные статистики. Для сравнения: в Латвии за десять лет объединились только пять процентов громад, а в Дании - четыре процента. Но это вовсе не значит, что там живут хуже, чем у нас, скорее, наоборот.
Куда важнее понимать, что же конкретно делается в новосозданных громадах, какие они имеют достижения, с какими сталкиваются проблемамии. Об этом шла речь во время дебатов "Реализация реформы местного самоуправления на юге Украины: сегодня и будущие перспективы", которые провела Всеукраинская Ассоциация содействия самоорганизации населения. На это мероприятие приехали представители местного самоуправления и региональных ресурсных центров из Николаевской, Херсонской, Одесской и других областей. Живой обмен мнениями придал действиям активистов дополнительный импульс, снабдил их новыми знаниями.
Пионерами в создании ОТГ в Одесской области явились Великомихайловский и Беляевский районы. Проблемным всегда считались районы Бессарабии. Но тем не менее в Татарбунарском районе люди разобрались с ситуацией и решили воспользоваться правом распоряжаться своей землей. В Тузловскую громаду объединились три села.
- Для нас это объединение оказалось просто спасением, - рассказала сельский голова Безымянки Неля Заграничная. - Мы были очень слабенькими и получили большую поддержку и помощь. Первым делом нас научили, как правильно вести документацию, а то мы не знали даже, как оформлять командировки.
Так получилось, что наше село было разделено в 1980-х годах. Но остались традиции. И вот мы снова стали единым целым. Наши дети учатся в Тузловской школе. Для них организовали школьный автобус. Нам отремонтировали детский садик на сумму, которая равняется нашему годовому бюджету. Раньше сельский совет был в одном здании с детсадом. Теперь у нас свое помещение.
Для себя я поняла, что первым делом нужно работать в социальном направлении, чтобы люди увидели пользу для себя. Чтобы не было так, что восьмидесятилетняя бабушка вынуждена ехать в район за справкой, ведь ее теперь можно получить в селе. У нас начало развиваться предпринимательство. Две женщины-сестры открыли пекарню, а мы помогли им оформить документацию. Этот проект уже принес прибыль. Люди знают безымянский хлеб и охотно его покупают. Сейчас будем организовывать производство пеллет для отопления, потому что нужно проводить энергоэффективные мероприятия, чтобы люди могли экономно отапливать свои дома. Ну и о досуге не забываем. Так, провели конкурс "Женщина года", где отметили лучших работниц. Это тоже воодушевило наших жителей...
НЕЛЕГКИ ПЕРВЫЕ ШАГИ
Своим опытом Неля Заграничная охотно делится с активистами других громад, которые также хотят развивать свое хозяйство.
- В Одесской области, к сожалению, мало позитивной информации о децентрализации, - утверждает консультант по экономическим вопросам Института бюджетных и социальных исследований Министерства финансов Украины Олеся Галинская. - Нужно, чтобы в информированность населения включились и журналисты. В то же время, конечно, необходима поддержка власти.
Сейчас на выборы пошли всего три громады во всей Одесской области, которая по территории является самой большой в Украине. В Николаевской таких - 19, в Херсонской - 20. Причина в том, что в этих регионах областные советы безоговорочно приняли изменения к перспективному плану для того, чтобы поддержать объединенные громады. А в Одесской области изменения не принимаются. Более того, в действии перспективного плана учитывается всего 22 % территории области. Нужно утвердить такие изменения, принять перспективный план на территории всего региона, обеспечить информационную и пропагандистскую поддержку децентрализации.
Своими впечатлениями поделился Михаил Золотухин, председатель правления Фонда развития Николаевской области.
- Реформа, о которой говорили 25 лет, наконец-то сдвинулась с мертвой точки. Год назад у нас была образована первая громада - Куцурюпинская. Правда, мы получили огромное сопротивление местной общественности, объединив два села. Но это был яркий пример, как начинать. У первых инициаторов не было должных знаний, но было много желания. И они постепенно научились. В громаде бюджет вырос почти в пять раз. Мы увидели практику, когда решения принимались после народного схода. Половина бюджета инфраструктурных субвенций ушло на отдаленное село Ивановка; оно получило даже больше средств, чем центральная усадьба. В этом бедном селе вставили окна в Дом культуры, ремонтируют дороги и водопровод, закупили технику. Люди разработали устав громады. В этом году пришлось сделать перезагрузку власти. Но только для того, чтобы организовать управление, посмотреть на свои ресурсы и перспективу их развития.
- Когда мы занялись реформированием административной системы, мы поняли, что нам не хватает знаний, - признался Александр Мощнегул из Херсонского центра. - Мы начинали с одной громады. Разработали стратегию развития. И в какой-то момент ощутили острый дефицит профессиональных кадров. В то же время нам нужна поддержка государства, принятие необходимых законов. Пока провисает освоение субвенций. В воздухе витает много мифов, которые нужно разоблачать, чтобы люди понимали, как важно провести реформу децентрализации.
Проблемы при проведении реформы возникли и в селе Фонтанка Одесской области.
- Мы хотим видеть наше село успешным и самодостаточным, - говорит Мария Зигангирова. - У нас есть силы и желание самим управлять и распоряжаться нашей землей. Но нам нужны знания, как сделать все правильно.
Хотят развиваться и жители Болградского района. Иван Михайлов, председатель сельского совета Виноградного, рассказал о гранте, который получен от Евросоюза на развитие. А это как раз один из ресурсов развития громады, о которых говорили эксперты.
Готовятся к созданию громады жители Вознесенска, которые тоже приехали на дебаты получить рекомендации и знания.
ПО СВОЕМУ УСМОТРЕНИЮ НА СВОЕ БЛАГО
- Громады, которые объединятся в следующем году, еще больше выиграют, - уверена Олеся Голинская. - Инфраструктурная субвенция вырастет в три раза. Так что вторая волна децентрализации будет ощущать плоды не меньше, чем первая. Доходы громад растут во много раз за счет субвенций и налога на доходы физических лиц. Местные налоги остаются в бюджете сел.
Начиная с 2015 года, уже не центральный аппарат, а местные власти собирают плату за предоставление админуслуг, госпошлину, 10 % налога на прибыль предприятий. В местные бюджеты поступают также сборы с розничных продаж подакцизных товаров - пива, алкоголя, табака, нефтепродуктов - по ставке 5 % от стоимости реализованного товара. А также налоги на недвижимость, автомобили с большим объемом двигателя, 80 % экологического налога и 25 % платы за пользование недрами.
- Конечно, у многих еще есть опасения, села боятся оказаться в статусе периферийных, - отметила Олеся Голинская. - Министерство финансов дало новый инструмент для уравновешивания развития центра громад и сел, которые объединяются. И тем самым убрало камень преткновения по распределению бюджета развития. Мы имеем права распределять капиталку и легитимизировать затраты центра и периферийной громады. На стадии решения можно просчитать затраты, чтобы села, которые присоединились, не чувствовали себя ущербными. В то же время программно-целевой метод позволит сохранить школы, детские сады. Затраты государства на одного ученика будут везде одинаковы. Постепенно решится вопрос с медицинской помощью. Новое положение о распределении средств на медпомощь - 30 % на первичку и 70 % на вторичку - не касается объединенных громад, которые как раз получат всю субвенцию. И люди сами будут определять, сколько оставить на ФАПы, а сколько отдать в район. Если купить прибор, например МРТ, и взять специалиста, то нет смысла отдавать деньги в район. Защищены ОТГ и в сохранении учебных заведений. Каждый совет обязан исходя из наполняемости школ оптимизировать их численность. Районные власти не задействованы в сети формирования учебных заведений. Так мы приходим к хозяйственному решению проблем. Недаром европейцы придумали принцип субсидиарности - власть ближе к народу. Приближение власти к народу ведет к "приземлению власти", она спускается вниз. Объединенные громады получают комплекс полномочий, чтобы распоряжаться ими по своему усмотрению на свое благо.
А ДАЛЬШЕ - ЧТО?
На втором этапе децентрализации, разъясняют эксперты, будут укрупняться районы. Их останется примерно 120 на всю страну. 25 августа 2017 года - крайний момент оглашения выборов добровольных ОТГ. Но в Законе об объединении громад нет конечного срока действия. После нового деления районов возможное объединение громад будет продолжено. Так что можно будет объединяться и дальше, - подчеркнула Олеся Голинская.
Подводя итоги, Андрей Крупник, председатель Всеукраинской Ассоциации содействия самоорганизации населения, предложил алгоритм для успеха громады.
- Есть несколько видов ресурса, которые необходимы для успешного превращения реформы в качество жизни.
Первый ресурс - желание что-то сделать. Успех этой реформы заключается в том, что добровольное объединение позволило выявить настоящих лидеров громад, людей, которые чего-то хотят и могут этого добиться. Желание возникает из осознания благородства и важности цели, которой мы хотим добиться. Важное условие при этом - знание пути достижения этой цели.
Второй вид ресурсов - финансовый. И не надо ждать субвенцию, субсидию. У нас есть местный бюджет развития, экономическая активность, свой бюджет участия, гранты международных организаций, собственные средства. Говоря о ресурсах, нельзя не сказать об организационном, когда можем помочь друг другу, - управленческая структура, административный ресурс, сочетание двух компонентов полномочий и людей, которые могут реализовать эти полномочия. Децентрализация нужна не только по вертикали, но и по горизонтали - от органов местного самоуправления к бизнес-структурам, общественным организациям.
Очень важный ресурс - информационный. Сегодня он искаженный, неполный и неконкретный. Поэтому нужны информационные подходы, учеба, просвещение. А также повышение квалификации. Ассоциация выступила с инициативой перед Национальной академией госуправления организовать на ее базе помощь активистам местных громад, чтобы делиться опытом и повышать уровень. Ведь создать громаду - еще не значит получить деньги на инфраструктуру. Создать громаду - это выстроить отношения внутри так, чтобы люди доверяли друг другу и чувствовали себя членами одной большой семьи.
Статью подготовили Александр ГАЛЯС и Инна ИЩУК
в рамках проекта "Продвижение реформ в регионы"
при содействии Европейского Союза.
(Представительство ЕС в Украине -