Проходящая в Украине фундаментальная реформа местного самоуправления, которая широко известна как "децентрализация", затронула практически все стороны жизнедеятельности территориальных громад.
Те из них, кто не побоялся первыми включиться в этот процесс, уже ощутили положительные изменения. Но в процессе становления объединенных территориальных громад (ОТГ) постоянно возникают проблемы, требующие безотлагательного решения. Причины их появления, равно как и способы их решения, во многом общие для всех ОТГ.
Путь к духу предприимчивости
Самая крупная ОТГ в Одесской области - Балтская. Она включает в себя 28 населенных пунктов, в которых проживает около 35 тысяч человек. Эта громада имеет и самый большой опыт становления.
"Провести сходки в селах и созвать людей в одну громаду - это только часть работы, - признается секретарь Балтской ОТГ Татьяна Матлашевская. - При нашем несовершенном законодательстве приходится выстраивать систему развития громады, начать реформы, внедрять новые программы, без которых невозможно движение вперед. Но сегодня можно уверенно сказать: реформы продвигаются, позитивные сдвиги видят жители всех населенных пунктов нашей громады".
Но для того, чтобы реформа не "зависла", недостаточно просто объединиться. Нужны и соответствующие ресурсы. Чтобы адекватно рассчитать свои силы, новая громада должна первым делом провести инвентаризацию имущества.
"Однако такую информацию иногда очень трудно получить, - признается Татьяна Матлашевская. - В частности, часто закрыты от нас данные фискальной службы, среди которых такие важные, как сведения о неплательщиках, должниках, владельцах имущества".
О схожих проблемах говорит и лидер Беляевской ОТГ Михаил Бухтияров. Он считает основной проблемой - перечисление в местный бюджет подоходного налога и налога на недвижимость.
Столкнувшись на практике с трудностями, головы громад утверждают, что для решения финансовых вопросов органы местного самоуправления должны иметь широкие полномочия, в том числе, чтобы обмениваться некоторыми видами информации с фискальными органами, например, о неплательщиках налогов.
Такой же точки зрения придерживается и исполнительный директор Ассоциации городов Украины (АГУ) Александр Слобожан. Он говорит, что в Украине уже апробируются инновационные программы для переформатирования и электронного обмена информацией, в том числе - для работы с реестрами. Часть полномочий по ведению фискальных реестров и вовсе планируют передать объединенным территориальным громадам, правда, пока что только в качестве эксперимента. Но если этот механизм докажет свою эффективность, не за горами его повсеместное внедрение. Тем более, что эту идею поддерживают и в Министерстве финансов Украины.
"Финансовый вопрос" - не единственная преграда между ОТГ и процветанием. По словам Михаила Бухтиярова, сложности возникают и с передачей на баланс громады земель сельхозназначения, находящихся за пределами населенных пунктов. А навести порядок на этих землях, не имея на это, по сути, никаких полномочий - невозможно.
Процесс передачи земель сельхозназначения в управление территориальным громадам запущен, согласно постановлению Кабинета Министров, еще первого февраля. Но неопределенность сохраняется во многих громадах, что, по мнению Татьяны Матлашевской, существенно влияет на возможности развития громад.
"Пока не урегулированы земельные вопросы, трудно ожидать стабильного поступления доходов", - утверждает Томас Джонс, известный специалист в области экономики сельского хозяйства, который несколько лет был консультантом правительства Украины.
Эти слова прекрасно иллюстрирует ситуация, которая сложилась в Тузловской ОТГ Татарбунарского района.
На территории этой громады находится село Лебедевка, расположенное на берегу Черного моря и лимана Бурнас, окруженное дубовым и сосновым лесом. Лебедевка пользуется огромной популярностью, особенно летом; сюда приезжают как туристы, желающие насладиться сочетанием морских радостей с лесным воздухом и покоем, так и те, кому врачи рекомендуют полечиться водой и грязями лимана, обладающими лечебными свойствами. Озеро и море разграничивает длинная песчаная коса, которая служит пляжем и приносит неплохой доход арендаторам этих мест. Громада же не получает ни копейки, ибо если сама Лебедевка входит в состав Тузловской ОТГ, то коса находится за ее пределами, и договоры аренды с теми, кто ведет на косе свой бизнес, заключает райадминистрация. Эту проблему руководство громады пытается решить с самых первых дней ее образования, но пока вопрос, что называется, повис в воздухе.
"Позиция Ассоциации городов Украины заключается в том, что ни в коем случае нельзя допускать урезание полномочий, которые должны были быть переданы государством органам местного самоуправления в соответствии с реформой по европейскому образцу, - говорит Александр Слобожан. - Мы противодействуем любым попыткам изменить направление движения реформы, которая дала громадам свободу и право выбора вектора своего развития".
Вместе с тем, указывает эксперт проекта "Подготовка и продвижение нормативно-правовой базы по вопросам самообложения населения налогами" Олеся Голинская, решая проблему финансовой базы громад, следует исходить из целей их развития. Ведь ОТГ весьма неоднородны по своей структуре - по количеству жителей, занимаемой территории, уровню инфраструктуры, месту в региональной кооперации и т. д., что определяет и различие целей. Для громады, созданной на базе малочисленных сельских советов, "пределом мечтаний" является ремонт участка дороги, уличного освещения, детского сада, нормальное функционирование ФАПа. Тут, полагает эксперт, ресурсная основа, построенная государством в ходе финансовой децентрализации, будет более чем достаточной.
А вот громада, которая объединила территорию целого района, естественно, ставит перед собой совершенно иные задачи, ее цели будут носить более амбициозный и долгосрочный характер. Нынешних доходов при этом не хватает, и такие громады нацелены на поиск инвестиционных источников, государственно-частное партнерство, сотрудничество с международными донорами, создание системы добровольного самоналогообложения.
"По этим причинам, думаю, что именно за такими громадами будущее, - полагает Олеся Голинская.- В условиях либеральной экономической модели их стремление к саморазвитию гораздо более оправдано, чем косный патернализм и постоянное ожидание субвенций из госбюджета".
Не зря же Шарль де Голль назвал децентрализацию "единственным путем, ведущим к духу предприимчивости".
Самое слабое звено
Упоминавшийся выше Томас Джонс убежден, что развитие сельских громад зависит прежде всего от двух активов - земли и населения.
Между тем кадровую проблему эксперт по вопросам евроинтеграции Сергей Сидоренко считает "слабым местом сверхважной реформы". При этом он апеллирует к мнению Сергея Яцковского, директора Хмельницкого центра местного самоуправления, который утверждает, что хотя в результате децентрализации множество полномочий и даже материальное подкрепление для их реализации было передано "на места", тем не менее многие руководители просто не понимают, как этим правильно воспользоваться. И если в райцентрах имеются кадры из райадминистраций, финуправлений, казначейства, которых можно трудоустроить в ОТГ, если ОТГ, которые расположены неподалеку от райцентра, могут "перетянуть" людей из города, предложив хорошую зарплату, то в отдаленных громадах - огромная нехватка кадров.
Когда лидер громады разбирается в финансовых вопросах и является профессионалом-управленцем - громада имеет все шансы получить от реформы максимальную выгоду. К сожалению, для очень многих лидеров новых ОТГ "секреты" управления налогами, проведения тендеров, реорганизации системы образования и здравоохранения и т. п., становятся настоящим испытанием "на прочность". Навыки написания проектных заявок на получение грантов, без которых шансы развития громады существенно уменьшаются, отсутствуют почти у всех.
Причина возникновения таких преград - в системе подготовки кадров для органов местного самоуправления.
Этот тезис развивает Сергей Гриневецкий, бывший глава Одесской облгосадминистрации. По его мнению, корень проблемы в том, что, несмотря на процесс децентрализации, в Украине продолжает действовать вертикаль органов исполнительной власти. И те государственные служащие, которые готовились и продолжают готовиться в учебных заведениях, нацелены на работу именно в рамках властной вертикали.
"В то же время процесс объединения территориальных громад уже де-факто разрушает эту вертикаль, - утверждает С. Гриневецкий".
По мнению многоопытного эксперта, важным элементом подготовки управленцев для ОТГ должно стать получение практического опыта коммуникаций и основ медиаграмотности. Так, современный служащий должен уметь работать с новостями, различать достоверную информацию от недостоверной, давать аргументированный ответ и опровергать ложь.
"Еще одним важным направлением является получение чиновниками навыков работы с международной технической помощью, - полагает С. Гриневецкий. - Разнообразными институтами выделяются средства на различные цели, связанные с развитием местного самоуправления... Поэтому госслужащий должен иметь хотя бы начальные знания, которые позволят ему грамотно подготовить заявку на грант, сотрудничать в этом вопросе с неправительственными организациями... Тем более важна выработка новых форм сотрудничества между органами власти, органами местного самоуправления и неправительственными организациями. Таким образом, сегодня все более очевидным выглядит необходимость пересмотра отношения к образованию государственного служащего, превращение его профессиональной подготовки на постоянный процесс, который будет способствовать повышению его уровня и овладению новыми практическими навыками".
В Совете Европы считают, что серьезной проблемой является монополия государства на обучения тех, кто работает в системе местного самоуправления. Ведь там, где нет конкуренции, об эффективности можно забыть.
Как готовят кадры в Европе
Кадровая проблема украинских громад - не уникальна. Еще сорок лет назад муниципальные органы власти западноевропейских стран столкнулись с этим вызовом. Проблему в каждой стране решают по-своему.
В Бельгии проблемами кадровой политики и обучения кадров местные органы власти занимаются самостоятельно, исходя из своих потребностей. Где, как ни на местах, знают о своих проблемах больше всего, благодаря чему могут точнее учитывать навыки и знания, необходимые будущим специалистам. Но при таком подходе качество кадров может быть различным из-за разницы финансового потенциала муниципальных органов.
В Швейцарии и Великобритании подготовкой кадров занимаются национальные союзы местных органов управления или сами органы при их активном содействии. Так, местные органы сохраняют определенную самостоятельность, но в "форс-мажорных" ситуациях всегда могут рассчитывать на поддержку общенационального союза.
В Нидерландах система кадрового обеспечения тесно переплетена с функциями и задачами организации.
Если же говорить о ЕС "в целом", то существует отработанный и эффективный инструмент управления кадровой политикой. Им является Декларация основных принципов кадровой политики региональных и местных органов управления, принятая Комиссией Европейского Союза. В документе прописаны пути решения многих проблем в системе управления персоналом и кадрового обеспечения структур местного самоуправления.
Важным элементом европейской системы являются обязательные расходы на тренинги.
Даниэль Попеску, который в 2016-17 гг. был специальным советником Кабмина по вопросам децентрализации, а ныне является руководителем профильного департамента (по вопросам демократического управления) в Генеральном секретариате Совета Европы, уверен, что в Украине следовало бы от двух до пяти процентов фонда заработной платы, в том числе и органов местного самоуправления, расходовать на тренинги для сотрудников. И строго следить за тем, чтобы они были доступны всем сотрудникам, а не только руководящему звену.
Подготовка квалифицированных специалистов для органов местного самоуправления требует не только финансовых вложений, но и времени - которого, к сожалению, нет. Реформы в целом и децентрализация в частности, откладывать в долгий ящик нельзя. Даниэль Попеску предлагает передавать громадам ресурсы - в том числе и человеческие - из местных государственных администраций. "Большое количество работников, которые сейчас работают на уровне районов или областных администраций, должны перейти в ОТГ. Конечно, это будет трудно по многим причинам, но таким образом можно будет решить нехватку квалифицированных кадров во вновь образованных громадах", - говорит эксперт.
Несмотря на все мели и подводные камни, децентрализация приобретает все большее количество сторонников и участников. Одесская область - один из показательных примеров успешного развития региона благодаря реформе. К началу этого года в нашем регионе в 25 ОТГ объединились 108 местных советов, что составляет 22,0 % от общего количества советов базового уровня. Эти ОТГ занимают четверть всей площади области. В них проживает около 20 % жителей области (без учета областного центра). В 2017 году фактические поступления доходов местных бюджетов в год выросли на 37,4 % по сравнению с 2016 годом, а в некоторых ОТГ доходы выросли почти в 50 %.
"Децентрализация, - подчеркивает Даниэль Попеску, - является общеевропейской тенденцией, поэтому вы - не одни. Все страны - члены Совета Европы поддерживают реформу децентрализации в Украине. И я думаю, что украинская реформа должна вдохновить и другие государства".
)
